2022年1月11日，湖南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了《湖南省先進制造業(yè)促進條例》（以下簡稱《條例》），自2022年3月1日起正式施行。該《條例》屬于創(chuàng)制性立法，為全國首部推動先進制造業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)，現(xiàn)就《條例》有關(guān)內(nèi)容解讀如下。
一、《條例》出臺的背景是什么？
制造業(yè)是國民經(jīng)濟的主體，是立國之本、興國之器、強國之基。某種程度上，制造業(yè)現(xiàn)代化水平，決定了一個地區(qū)、一個國家的競爭力乃至核心競爭力。當(dāng)前，主要工業(yè)發(fā)達國家紛紛將發(fā)展先進制造業(yè)作為國家戰(zhàn)略，做出了詳細的部署和計劃，比如，美國實施“制造業(yè)回歸”、德國推進“工業(yè)4.0”、日本推出“工業(yè)互聯(lián)”戰(zhàn)略，就是為了強化先進制造業(yè)在國際競爭中的重要地位?！秶沂奈逡?guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要“堅持把發(fā)展經(jīng)濟著力點放在實體經(jīng)濟上，加快推進制造強國、質(zhì)量強國建設(shè)，促進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合”。《條例》的制訂出臺主要出于以下三個方面考慮。
1、制定條例是貫徹落實習(xí)近平總書記考察湖南重要講話精神的重大舉措。2020年9月，習(xí)近平總書記親臨湖南考察，勉勵湖南打造“三個高地”、踐行“四新”使命。其中，“打造國家重要先進制造業(yè)高地”，明確了湖南在制造強國戰(zhàn)略版圖中的重要位置，也賦予了湖南制造強省建設(shè)的新內(nèi)涵、新方向。加快建設(shè)以“國家重要先進制造業(yè)高地”為特征的制造強省，既是貫徹總書記考察湖南重要講話精神的實際行動，也是落實“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務(wù)的重要舉措，更是彰顯湖南所能、服務(wù)制造強國必須扛穩(wěn)扛牢的政治責(zé)任。我省有必要在立法上先行一步，為護航先進制造業(yè)發(fā)展、確保習(xí)近平總書記對湖南重要講話重要指示批示精神落地見效提供有力法治保障。
2、制定條例是舉全省之力促進先進制造業(yè)發(fā)展的迫切需要。湖南是制造業(yè)大省，31個行業(yè)大類在我省均有分布，形成了3個萬億級、14個千億級產(chǎn)業(yè)集群，擁有工程機械、軌道交通裝備、中小航空發(fā)動機及航空航天裝備等三大世界級產(chǎn)業(yè)集群，電子信息、新材料、新能源與節(jié)能三大國家級產(chǎn)業(yè)集群，擁有千億企業(yè)5家、百億企業(yè)39家、上市企業(yè)98家、“小巨人”企業(yè)232家，已經(jīng)具備較好發(fā)展基礎(chǔ)。2021年，全省規(guī)模工業(yè)制造業(yè)增加值同比增長8.6%，創(chuàng)造了全省1/3以上的稅收、1/3以上的就業(yè)，成為推動湖南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“壓艙石”。但是，與經(jīng)濟大省、制造強省相比，我省制造業(yè)在規(guī)模質(zhì)量、企業(yè)實力、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面還存在不少短板，亟需加強制度供給，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
站在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點上，我省推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、打造國家重要先進制造業(yè)高地，其時已至、其勢已成、其興可待。當(dāng)然，要實現(xiàn)打造國家重要先進制造業(yè)高地這一戰(zhàn)略目標(biāo)，既需要全省各級各部門的大力推動，又離不開企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)和各類社會組織的共同參與。為此，有必要通過立法加強頂層設(shè)計和制度供給，充分調(diào)動和發(fā)揮各方力量共同促進先進制造業(yè)發(fā)展。
3、制定條例是將先進制造業(yè)發(fā)展實踐經(jīng)驗上升為法律制度的客觀要求。近年來，黨中央國務(wù)院、我省及外省市陸續(xù)出臺了一系列先進制造業(yè)政策措施，并在發(fā)展實踐中形成了大量成熟的經(jīng)驗和做法，比如省領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系產(chǎn)業(yè)鏈機制，重大裝備首臺套、重點新材料首批次獎勵政策，技改投資稅收增量獎補政策，產(chǎn)融合作白名單制度等。但是部分政策存在穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性問題，影響市場主體預(yù)期。為此，有必要將先進制造業(yè)發(fā)展行之有效的經(jīng)驗做法總結(jié)提煉，上升為實施性的法規(guī)制度，以法治手段為我省先進制造業(yè)發(fā)展提供長遠、堅實的制度支撐。
二、《條例》制定的總體思路是什么？
先進制造業(yè)立法在全國暫無先例，無現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒。為提高立法質(zhì)量，成立了由省人大和省政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，省人大財經(jīng)委、省人大常委會法工委和省司法廳、省工信廳負責(zé)同志為成員的起草工作專班。《條例》堅持開門立法，在起草過程中，先后赴省內(nèi)外調(diào)研，多次召開省直單位、市州、企業(yè)、專家學(xué)者等參加的座談會和論證會，多輪廣泛征求國家部委、省直部門、市州、企業(yè)等意見，與省政協(xié)召開立法協(xié)商會，經(jīng)省政府常務(wù)會議審議和省人大常委會三次審議，最終形成并通過?？梢哉f，《條例》是集眾人之智反復(fù)打磨、反復(fù)論證形成的。
立法之初，起草組就深入研究討論先進制造業(yè)的范疇，認(rèn)為先進制造業(yè)不僅僅是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，而是指不斷吸收先進技術(shù)并綜合應(yīng)用于研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、在線檢測、營銷服務(wù)和管理全過程，取得良好社會效益和經(jīng)濟效益的制造業(yè)總稱。為此，明確立法目的為：促進先進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，培育壯大新興制造業(yè)、推進傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造國家重要先進制造業(yè)高地。
《條例》深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于制造強國重要論述、習(xí)近平總書記考察湖南重要講話指示精神、黨的十九大精神以及十九屆歷次全會精神，以及省委全會、省第十二次黨代會精神，堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、創(chuàng)新引領(lǐng)、開放帶動、統(tǒng)籌推進、區(qū)域協(xié)同、重點突破的原則，力求實用、管用、好用。
一是緊扣高地要求。始終突出國家重要先進制造業(yè)高地建設(shè)、突出先進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、突出產(chǎn)業(yè)生態(tài)涵養(yǎng)這個根本，力求通過產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群梯次培育等實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系向高端進階，以智能化、綠色化、服務(wù)化、品牌化為手段促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。
二是堅持系統(tǒng)觀念。注重前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進相結(jié)合，從產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條、技術(shù)產(chǎn)業(yè)環(huán)境多維度、政府企業(yè)社會各方面、省市縣各層級提出措施。堅持一體（企業(yè)-產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)-產(chǎn)業(yè)鏈-產(chǎn)業(yè)集群-產(chǎn)業(yè)園區(qū)一體）、兩翼（創(chuàng)新和開放雙輪驅(qū)動）、四提升（智能化綠色化服務(wù)化品牌化）、五保障（用地、資金、人才、營商環(huán)境、工作機制）的系統(tǒng)思維，確定《條例》總體框架。
三是突出問題導(dǎo)向。盯牢創(chuàng)新能力不足和市場主體培育力度不夠兩個關(guān)鍵薄弱點，從支持重大創(chuàng)新平臺落戶、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)與成果轉(zhuǎn)化、推動“四首”示范應(yīng)用、建設(shè)領(lǐng)航企業(yè)、單項冠軍企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)等方面提出舉措，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加強優(yōu)質(zhì)企業(yè)梯度培育。
四是注重精準(zhǔn)實用。“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威性也在于實施”。我們在《條例》中提出賦予主要科研人員項目自主權(quán)、賦予企業(yè)高級職稱評審權(quán)、人才共享省會優(yōu)質(zhì)資源、對節(jié)約集約用地給予獎勵、采用彈性年期出讓等多種供地方式，為先進制造業(yè)的要素保障作出明確規(guī)定。同時研究制定工作考核評價機制，保障《條例》落實落地。
三、《條例》提出哪些有效舉措？
條例共二十六條，包括立法目的、基本原則、政府與部門職責(zé)、發(fā)展方向、要素保障、營商環(huán)境、體制機制等方面，主要規(guī)定了以下內(nèi)容。
一是進一步明確了政府和各部門職責(zé)，凝聚了發(fā)展合力。推進先進制造業(yè)發(fā)展，主體明、責(zé)任清、機制好，才能形成強大合力。為此，《條例》明確了先進制造業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌推進機制、各級政府和部門的責(zé)任，共同落實《條例》的發(fā)展任務(wù)和環(huán)境保障要求。明確了政府向同級人大常委會定期報告工作機制，通過人大監(jiān)督來確保《條例》有效實施。通過明確制定發(fā)展規(guī)劃、政府扶持與招商引資掛鉤、園區(qū)考核結(jié)果與省級專項支持掛鉤等要求，凝聚起促進先進制造業(yè)發(fā)展的強大合力。特別是進一步明確了各級工信部門主體責(zé)任，負責(zé)先進制造業(yè)協(xié)調(diào)推進、考核評價等工作，《條例》成為湖南推進先進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的強有力抓手。
二是進一步明確了推進先進制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑和重點，集聚了資源力量。針對政策穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性不足等問題，以法律法規(guī)的形式，明確先進制造業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)，讓各方資源力量集中投入，讓企業(yè)吃下定心丸。一是聚焦工業(yè)“六基”攻關(guān)，推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化。二是推行鏈長制，推進產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。三是圍繞“3+3+2”重點領(lǐng)域，梯次培育產(chǎn)業(yè)集群。四是開展以畝均稅收等為核心內(nèi)容的綜合評價，建設(shè)“五好”園區(qū)。五是培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)，構(gòu)建領(lǐng)航企業(yè)、單項冠軍企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)等協(xié)同發(fā)展新格局。六是健全技術(shù)創(chuàng)新體系，支持創(chuàng)新平臺落戶和成果轉(zhuǎn)化，開展“四首”示范應(yīng)用推廣。七是促進綠色發(fā)展，加快制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。八是支持開放合作，加強國際交流。九是促進制造業(yè)數(shù)字化改造、服務(wù)化升級、品牌化提升。
三是進一步為先進制造業(yè)發(fā)展提供了要素保障，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境。《條例》明確規(guī)定要優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，構(gòu)建親清政商關(guān)系，鼓勵公平競爭，保護企業(yè)權(quán)益，優(yōu)化涉企政策制定、調(diào)整和執(zhí)行。強化要素保障，每年安排一定用地指標(biāo)優(yōu)先先進制造業(yè)項目預(yù)支使用，加強企業(yè)家、技術(shù)管理團隊和技能人才隊伍建設(shè)，從財政資金、金融信貸兩方面解決制造業(yè)資金投入不足，持續(xù)降低企業(yè)成本。調(diào)動工作積極性，對先行先試未達到預(yù)期效果，但未違法違規(guī)的，予以免責(zé)，鼓勵工作人員卸掉包袱、輕裝上陣。
四、如何推動條例落實？
《條例》第三條規(guī)定，工業(yè)和信息化主管部門負責(zé)先進制造業(yè)促進協(xié)調(diào)推進、考核評價等工作。省工信廳將認(rèn)真履行《條例》實施的主體責(zé)任，緊密結(jié)合省委、省政府的決策部署與《條例》規(guī)定，在省人大的監(jiān)督指導(dǎo)下，抓實抓細《條例》宣傳和落實工作。
一是認(rèn)真抓好《條例》的貫宣。我們將會同省人大和相關(guān)部門一道，精心組織開展宣貫和培訓(xùn)。利用中小企業(yè)公共服務(wù)平臺、“企業(yè)家銀河培訓(xùn)班”等工作載體，面向廣大制造業(yè)企業(yè)加大普法宣傳，幫助企業(yè)知法、懂法、用法，學(xué)會用《條例》解決企業(yè)發(fā)展中遇到的各種困難和問題，將法律紅利惠及到企業(yè)，推動支持全省制造業(yè)企業(yè)健康發(fā)展，為全省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打好基礎(chǔ)。
二是分解落實《條例》工作任務(wù)。《條例》對先進制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)和企業(yè)家培育、基礎(chǔ)創(chuàng)新等各重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)均作了具體安排，明確了責(zé)任主體。我們將根據(jù)《條例》規(guī)定，結(jié)合各部門工作職責(zé)，將相關(guān)工作分解到各級各部門。發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，共同推動各級各部門及時制定配套政策，加大政策供給力度，推動法規(guī)措施政策化、具體化。
三是協(xié)調(diào)建立督查檢查機制。根據(jù)《條例》規(guī)定，省人民政府定期向省人大常委會報告先進制造業(yè)促進工作情況，縣級以上人大常委會應(yīng)當(dāng)加強對本行政區(qū)域內(nèi)先進制造業(yè)促進工作的監(jiān)督。省工信廳將切實肩負起推動先進制造業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，研究制定工作考核評價機制，建立保障《條例》落實落地的制度機制。自覺接受人大的監(jiān)督，并在省人大的帶領(lǐng)下，配合做好對部門和地方的檢查監(jiān)督工作，凝聚強大合力推動《條例》落地見效。
責(zé)編：陳南松
來源：法規(guī)處
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